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巴西非营利组织考察报告
作者:admin  发表时间:2018-11-16 10:58:16

  一、巴西非营利组织的历史概况

  在巴西,第三部门的概念的出现还是很近的事。上个世纪九十年代,第三部门开始被用于指代那些在社会领域活动的非营利组织。但标志第三部门起源的公益的特点在巴西却是早已存在的现象,可以追溯到16世纪专门为贫苦人提供医疗服务的医院出现。从那时起,对穷人的救助开始制度化。学校、医院、敬老院、救济院自18世纪以来更是得到广泛发展。

  19世纪末20世纪初,社会救助机构和对穷人的资助在机构的形式和管理方式上发生了很大变化。国家在社会领域中的作用加强,特别是在城市里的健康、卫生和教育方面,国家开始干预救助机构和公益机构的管理和财政支持。尤其在1910年,社会救助机构在经济上对政府极依赖,由此政府也开始控制这些机构的管理和运作。

  巴西非营利组织发展与本国始于20世纪20、30年代的工业化和城市化发展联系紧密。那时,工人、城市和社会问题突出,与此同时,与政府有关系的寻求解决贫困和社会排斥问题的非营利组织相应增多。工会、专业协会、联合会、联盟等组织产生,这些组织把个人与对移民、工人、雇员和社会劳动力的救助和互助实践结合起来。

  在20世纪六、七十年代,基于社区的发展,其中产生了一种新的组织,被称为非政府组织(NGO)。相对于其他组织而言,非政府组织的产生归因于激进的基督教。他们给巴西引进了一种新的、更具重要性的理念:通过自身的组织去表达社会思想和执行项目计划不应当受到政治党派的干扰。这项 “不受干扰工程”最初得到与欧洲天主教和新教教堂有联系的欧洲公司支持。许多非政府组织得到成立以保护政治权利、民事权利和人权,而这些权利在拉美和巴西原来长期受到军事独裁的威胁。这些组织称自己为“非政府组织”,以区别于政府行动。在强化公民意识和吸引国际基金会的经济资源方面这些非政府组织都起到十分关键的作用。

  20世纪80年代产生的非政府组织有了一种新的组织模式和资源管理模式,他们与国际援助机构建立了经济联系。但同时由于西欧国家的开放政策和非洲的社会危机,致使部分国际援助资金减少。政府的经济支持也越来越少。这迫使拉美非政府组织不得不寻求替代措施以保持组织发展的稳定性和长期性。

  到了20世纪90年代,巴西非营利组织的特点又发生了变化。非营利组织“理论上”占据社会中介地位的作用,在特点和逻辑上区别于其他组织。非营利组织提供在服务要进行变更一般不受政府限制,并且可以进入经济市场。这些都意味着新的趋势和挑战,对非营利组织来说是历史重要时期,因为其社会活动规则正按照专业化和制度化的新要求被重新评估和建构。

  二、巴西非营利组织的现状

  (一)法律体系

  巴西是联邦共和国,联邦政府、州、市和联邦区三级分享立法权。州级和市级在立法上各不相同,特别是关于组织机构方面更是差别很大。

  对非营利组织进行规范,涉及巴西立法的各个层次。宪法、宪法修正案、普通法、授权立法、临时措施、法令、条例、决定、规范指引和服务规则等都对非营利组织有规定。其中巴西联邦宪法是巴西最具权威的法律,于1988年10月5日颁布,该法产生于军事独裁后国内政治过渡的重要时期,是巴西恢复宪制后的第一部宪法,反映了社会每个群体相应的利益诉求,体现了较强的社会经济综合性。

  巴西非营利组织一个法律特点是政府部门对非营利组织的证明或公开宣布。只有经过政府依法登记才能接受捐赠,享受优惠,并在与政府部门的项目合作中还享受合作上的优先权。

  (二)非营利组织的组织形态

  在巴西,非营利组织主要体现为两种法律形式:一是协会;一是基金会。前者指一群人为了某一非经济的目的聚合而成,组织本身本考虑先前已有的财产;后者指为了某一目的而设立的财产集合体。协会的基础是会员。但在这两组织之外还有不少其他类型的组织:

  1.“市民组织/民事组织”,这类组织由两人以上组织,目的在于赢利并在成员间分配。成员通过提供专业或技术服务获得收入。如有些协会致力于一些管制类的职业,如律师或会计师。巴西原来的民法并未对这些组织进行细分。但在最近修改的民法中,从经济目的方面对联合类的组织进行了明确区分。一类分为无经济目的组织,如协会、基金会;另一类为具有经济目的组织,包括上述的市民组织和公司。

  在巴西,要区分一个概念,即机构(institute)和非营利/非政府组织(non-profit organizations/ non-government organizations)。虽然机构在名称上可包括在一个公司的名称中,但更多指与教育、调查和科研方面有关的实体,不与法人组织相对应。它可指政府或私人部门,营利或非营利部门。机构本身含有更多教育方面的意义,在巴西法律中没有明确定义。而非营利组织也没有法律定义,主要社会学中的一个名称而非在法律领域中的技术名称。

  2.公用事业组织。公用事业组织根据巴西“公用事业宣言(DPU)”产生,该政策对一个组织是否为公用事业组织有明确界定:“本国成立的市民组织或基金会以服务社区为唯一目的,并满足以下条件的可认为是公用事业组织:一是法人;二全面运作并服务于社区;三是组织的董事、财务人员、顾问为非支薪人员”。满足最基本条件的组织可从社会上的法人组织中获得捐赠作为获取资源的一种形式。捐赠的法人享相应税收优惠。

  3.社会救助组织。这类组织在巴西社会救助国家委员会(NCSA)注册登记。这些组织主要服务于家庭、儿童、母亲、青少年和老人,资助贫穷家庭的小孩,为家庭提供预防、生活、技能恢复等方面的服务;还促进就业市场的统一,提供教育或健康帮助,发展文化,帮助《社会救助机构法》的受益人。成立这类组织的好处就在于可以与NCSA签订合同或协定以获取公共资源或相应资金。

  4.公益组织。即社会救助组织在NCSA注册三年后,可以要求获得“公益组织”资格/证明(CPE)。取得这项资格最大的好处在于可以免交工资中对社会福利的捐赠金。资格申报的一个重要条件是最近三年要连续活动。社会救助组织认为满足条件可以到巴西的国家社会福利部(NDSW)申请“公益组织”资格。NDSW即是负责扣除工资中对社会福利捐赠部分的部门。

  5.社会团体。现在巴西有一类新型组织,是根据巴西第9.637/98号立法成立,名称为“社会团体”(SO)。该组织主旨在于环保,也涉及健康和教育领域。该类组织可与政府部门签订管理协议(MA),按照国家管理和政府改革部的要求,把向公众提供的服务的质量提到更高层次。这些组织有时被看成巴西公共服务私有化的一部分。

  6.“公共利益中的公民社会组织”(CSOPI)。与上述“社会团体”同属新型组织一样,“公共利益中的公民社会组织”(CSOPI)是巴西国家司法部赋予非营利民间法人资格。根据巴西第9790/99号法令规定,非营利组织被定义为这样一类组织,即该组织不在成员、董事、顾问、合伙人、雇员、捐赠人间分配其存续期间获得的最终利润或活动赢余、红利、奖金或税利,并且该组织应当全面遵守其各自业务宗旨。这些组织不仅提供社会救助,免费医疗和教育服务,而且还涉及诸如教育促进、历史和文艺遗产保护、食品和营养安全、环保和可持续发展、志愿服务、经济社会发展、扶贫、新型社会产品的非营利实验、商业信用、法律援助、人权等十二个方面。这些组织在过去常被认为是为了获得税收优惠的社会救助组织。这部法律刺激了非营利组织的发展,但也对相关范围进行了限制。本法明确规定不包括组织(该法第二条):工会,阶层组织或职业代表组织;宗教组织或散布信仰的组织;政党组织或类似组织(包括与此相关的基金会、健康机构、私立学校及其资助人);社会团体;合作社和公共基金会;营利学校和医院;在小范围内提供产品和服务的互益性组织等十三大类组织。

  “公共利益中的公民社会组织”法(即巴西第9790/99号法令)对进行公益活动的组织赋予新的定义。法律规定,要取得“公共利益中的公民社会组织”资格,该组织的章程应明确以下条款:组织的合法性、法人性、道德性、公开性、经济性和高效性(这些是巴西《行政法》中有的原则);章程应采取必要和充分的行政管理措施防止在决策对不正当谋取个人或小集体利益。章程还应规定建立相应的财务机构,监督财务平衡,向领导者提供决策建议;规定在组织解决时财产转移给其他类似组织;在资格丧失时,期前取得的资金要转移给其他有此资格的组织;满足国家财务规范的要求等条款。以上这些详而细的要求的目的就在于保证该组织是一个有效的公益组织,保证该组织在开展活动时很专业,保证该组织财务管理有序且公开。

  如果认为满足了的条件,发起人可向司法部提出成立申请,同时提交以下文件:

  ----在公证处备案的章程

  ----理事会选举纪要

  ----资信证明/资产报告

  ----所得税申报

  ----纳税人一般记录登记证明

  司法部在接到上述材料后应于30天对成立申请作出予以接受或拒绝的决定。如果司法部同意成立,则应于同意之日起15天内颁发成立证书;如果拒绝,应在同样时间内于官方期刊上公告。对于司法部在行使拒绝成立的权力方面,法律有严格限制:一是申请成立的组织不属于本法规范的组织;二是成立申请不满足上述原则和章程规定的要求;三是所填报的材料不齐全。除此之外,司法部不得援用其他理由予以拒绝成立。

  (三)对巴西非营利组织税收政策的评价

  根据巴西的立法,只采纳了净利润税体系并且当年有赢利的公司才可享受(捐赠方面的)税收优惠。2002年中期巴西国家税务局发布报告表明,1999年全巴西两百九十余万家公司中仅有不到二十万家采纳了净利利润体系。在这二十万家中,大约八万家在1999年获得赢利,这些公司也就是潜在的捐赠者。而在这八万家公司中,仅有6%的公司宣布利用了税收激励政策。这样对于社会和文化项目的捐赠估计本应可达到4万亿巴西币,但实际只得到54.8亿巴西币。巴西的非政府组织是这些捐赠的主要受益人(获得了捐赠的47%),文化项目获得其中31%的捐赠,儿童和青少年基金获得其中12%的捐赠,视听项目获得6%,教育和研究机构获得4%。

  以上是公司捐赠方面,在个人捐赠方面情况非常相似。虽然有一类捐赠,即个人对儿童和青少年基金的捐赠在1999年到2004年间上升了4.4%,但这也仅占到该领域潜在捐赠额1.07亿巴西币的一半,而这些捐赠本可以享受到税收激励政策的优惠。

  2004年9月由福特基金会支持的研究机构、基金会和企业集团(GIFE)进行的调查研究表明,在巴西,对于社会和文化项目捐赠方面的税收激励没有起到应有作用。研究报告指出不管是企业公司还是公民个人在捐赠方面都不善于用运用税收政策。

  目前的税收激励政策在刺激个人对社会项目资助方面起的作用不够。巴西立法对公司和个人的捐赠提供一般税收激励,在一些特殊领域提供专项的税收激励,如文化和儿童、青少年发展等方面,允许把捐赠从应税额中整体扣除,这从经济制度方面体现了由个人来配置社会资源。但整体上来看,执行的效果并不是很好,原因:

  首先是信息缺乏,许多捐赠者不知道税收激励政策。如果非营利组织不知道这种税收优惠政策,他们也不可能知道如何运用这个政策。并且如果一个非营利组织没能给潜在的捐赠者提供一个设计良好、运作高效的项目,捐赠者也就不可能进行捐赠。巴西国内大规模培养志愿精神的活动(特别是2001年联合国志愿者年期间)和公司鼓励雇员广泛参与志愿领域的活动都表明,捐赠的时间决定了捐赠的金额。因此,长期的社会志愿活动和能力建设极为重要。

  其次政府的认识。政府应当意识到非营利组织并不与政府部门在公众项目上有竞争。非营利组织的存在并不就表明政府的低效或对社会需求不闻不问。这需要国家政治文化上进行相应的转变。巴西目前正在进行这种转变。自从1988年巴西宪法颁布实施以来,一些公共政策(如环境、健康、儿童和青少年发展、老龄问题、社会安全、旅游等)都由政府官员、非营利组织代表、公共政策的受众、工人等组织的委员会制定。这种模式让政府注意到政治文化变化。已有五个世纪的殖民文化、皇权文化、独裁文化正在逐步改变。这种模式也逐步提高了政府对非营利组织工作和价值的总体认识,为政府信任和认同非政府组织提供了一个范例。

  巴西在这些方面都有些相关立法,改善立法通常也更有利于上述情况的发展,但更重要的是让巴西人都知道有这些法的存在并去利用它。

  三、巴西非营利组织发展给我们的启示

  (一) 基于历史原因,巴西非营利组织不集中于某一个部门登记。而是根据各不同组织的性质分别在不同的部门登记。一方面来说,各不同非营利组织对应不同的政府主管部门有利于政府对这些组织的业务管理,但分散于不同的部门却不利于政府的总体规划或宏观管理,在政策上更是由于立法权分开(联邦、州、市、联邦区分享立法权),致使非营利组织在巴西各州发展情况不一。巴西的非营利组织并非强制登记制,是否登记取决于组织的自愿性。只是登记以后可以享受相应税收优惠,并且在与政府合作的过程中还能享受优先权。但这种非强制登记导致非营利组织发展良莠不齐,公信力更难于有效建立。

  我国民间组织实行业务主管单位分开管理、民政部门统一登记的体制有利于克服登记分散的缺点,但在民间组织的设立上应体现更多的民间性和自愿性,政府部门只有在特殊且必要的情形下才可以成为民间组织的发起人。

  (二)虽然巴西非营利组织的发展不同时期各有特点且各州表现差异较大,但在适应经济社会发展需求方面,巴西政府总进行及时的变革,包括政策制定和制度设计。这对于当前我国进一步完善社会主义市场经济和建立和谐社会具有十分重要的借鉴意义。我国正处于发展的关键时期,建立与经济社会发展水平相适应的民间组织发展管理体系迫在眉睫。

  有报告表明,国民人均国内生产总值从1000美元向3000美元的跨跃,既是这个国家的“黄金发展期”,也是其“矛盾凸显期”。不少国家的成功经验是这一期间普遍重视对非营利组织的培育和发展,发挥非营利组织在政府与市场、政府与公众之间的中介角色,利用民间非营利组织反映诉求、开展社会互助、发展公益事业,从而达到疏缓矛盾、融洽人际关系、保持社会稳定的目的。目前我们正处在改革发展的关键期,需要兼顾不同方面群众的诉求,协调社会利益,扩大公民有序参与,化解社会矛盾,应当重视发挥民间非营利组织调节器、稳定器的积极作用,促进民间组织健康发展。

  (三)重视非营利组织立法。巴西非营利组织发展一个较明显的特点是每一类型的非营利组织都有相关法律法规(具体表现形式不一)为基础。通过立法规范非营利组织行为,引导非营利组织有序发展。对于保障非营利组织、捐赠人、受益人的权利都有重要意义。

  我国民间组织立法体系还不完善、还不细致。总体上表现为立法层次低、立法条文较简单、分类指导不够。这与我国民间组织的理论研究不深有关,也与我国对民间组织的认识不够有关。目前规范民间组织发展的三大条例,即《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都属于行政法规,在法律层面还没有相关立法。培育发展、完善内部治理结构、加强综合监督管理等方面的政策也还不完善。要加强民间组织理论的深度研究,加快法律法规体系建设的步伐,为我国民间组织的发展提供更有利于政策环境,把我国民间组织的管理水平提升到一个新台阶。


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